Pandémie et environnement : avancées et perspectives juridiques
Par: Pierre David, Research Leader for French Environmental Law for Econogy Project
Dans son discours du 12 mars 2020 – qui restera tant dans l’histoire de l’audiovisuel pour son audience que dans nos mémoires pour sa gravité – le Président de la République française Emmanuel Macron s’exprimait en ces termes : « il nous faudra demain tirer les leçons du moment que nous traversons, interroger le modèle de développement dans lequel s’est engagé notre monde depuis des décennies et qui dévoile ses failles au grand jour »[1]. Le moins que l’on puisse dire, c’est en effet que la pandémie nous a laissé le temps de l’introspection.
De l’introspection sur notre « modèle de développement » évoqué par le Président, à l’examen de notre rapport à l’environnement et au développement durable, il n’y avait qu’un pas. Sans doute a-t-il été franchi après quelques semaines de confinement, lorsque les premiers rapports et les premières analyses climatologiques sur les conséquences de notre assignation à domicile furent publiées. C’est donc moins « grâce » à la pandémie qu’au droit ayant cherché à la contrecarrer que cette réflexion fut rendue possible.
Mais qu’en a-t-on tiré ? Qu’est-il encore possible d’en tirer ? Impossible d’en faire le résumé tant les domaines frappés par la crise sont nombreux, et les expériences diverses. Dans une approche environnementale de la crise, il est néanmoins possible, aujourd’hui, de dégager quelques analyses sur les plans politique et juridique. On peut effectivement rendre compte, sans prétendre à l’exhaustivité, de quelques avancées en faveur de la protection de l’environnement ayant émergé pendant la crise, et souligner quelques perspectives[2] juridiques allant dans ce même sens.
I. Pendant la crise : avancées en faveur de la protection de l’environnement
La pandémie – ou plutôt le droit en pandémie – a donc permis d’étendre la prise de conscience sociale et politique de l’inadéquation de notre modèle de société aux enjeux environnementaux actuels. Nous pouvons d’ailleurs légitimement nous poser la question de savoir si cette prise de conscience a trouvé des traductions juridiques.
Une plus large prise de conscience sociale et politique de notre rapport à l’environnement
Cette prise de conscience, on a pu la percevoir au moment des faits. Mais on la perçoit encore davantage aujourd’hui. En effet, « l’écologie a gagné tout le spectre politique »[3] : elle n’est plus l’apanage d’un parti, et ceux que l’on s’accorde à qualifier de « climatosceptiques » sont un peu plus marginaux encore, sinon pointés du doigt.
La crise fut l’occasion de se détacher d’une vision anthropocentriste ou utilitariste de l’environnement, et plus généralement du monde dans lequel on vit. De sorte qu’aujourd’hui, il est par exemple plus difficile d’entendre les termes « ressources naturelles » sans qu’une connotation péjorative, synonyme d’exploitation de la nature par l’Homme, ne vienne s’y accoler. Et si l’angle d’approche anthropocentriste de notre rapport à l’environnement ne nous est encore que trop familier, peut-être au moins une mécanique tendant à son atténuation est-elle lancée.
Cette mécanique souffre cependant d’une Convention citoyenne pour le climat qui n’a pas été totalement écoutée, en dépit des promesses[4]. Ce qui peut traduire, d’une certaine façon, l’incapacité voire le refus du politique de répondre à une demande sociale, et pourrait nourrir par la même occasion des phénomènes d’éco-anxiété (ou solastalgie)[5].
Cela ne doit pour autant pas occulter le fait que cette prise de conscience dont nous parlons, a entraîné des répercussions en droit. S’il est vrai que certaines d’entre elles peuvent paraitre tout à fait hypothétiques et résulter de simples coïncidences conjoncturelles, ce n’est évidemment pas le cas de toutes.
Des répercussions juridiques ?
Pendant la crise, on a pu observer l’émergence de décisions juridictionnelles tendant à une meilleure protection de l’environnement et à un renforcement de l’action des pouvoirs publics en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Sans véritablement savoir si ces décisions ont été influencées par la réflexion permise par la crise[6], il est au moins à noter qu’elles ont été rendues plus visibles.
En France, figure totémique de ce corpus jurisprudentiel : le jugement rendu par le Tribunal Administratif de Paris le 3 février 2021[7]. Jugement par lequel le Tribunal reconnait un « préjudice écologique lié au changement climatique » et une « carence partielle » de l’Etat français, engageant sa responsabilité.
Au-delà de cette décision médiatique, qui reste, sans minimiser son importance, celle d’une juridiction de première instance, nous pouvons en relater d’autres de même tendance. Ainsi, en août 2020, le Conseil d’Etat a ordonné au Gouvernement d’agir pour améliorer la qualité de l’air dans plusieurs zones métropolitaines[8], de sorte à ce qu’il se conforme à la directive européenne sur la qualité de l’air[9].
La même juridiction a également ordonné au Gouvernement français de justifier de son action pour lutter contre les émissions de gaz à effet de serre (GES)[10]. Quelques mois plus tard, constatant que la trajectoire suivie par le Gouvernement ne pouvait conduire à un respect des engagements pris par la France, le Conseil d’Etat ordonnait à ce même Gouvernement « de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés »[11].
Il faut à ce stade souligner que les recours poursuivant ce type d’objectif sont majoritairement déposés par des associations, mais aussi par des autorités locales[12]. Ce qui montre bien que la « société civile » et ses acteurs n’hésitent pas à se servir de la justice comme levier d’action en faveur de la protection de l’environnement et de la lutte contre le dérèglement climatique. A l’internationale, d’autres affaires symboliques appuient ce constat. On pense notamment à la condamnation de la firme Shell par la justice néerlandaise. Cette condamnation résulte en effet d’une plainte déposée par plusieurs ONG environnementales, et d’un procès au cours duquel environ 17 000 citoyens néerlandais se sont constitués partie civile[13].
Le Conseil constitutionnel français, pour sa part, a également eu l’occasion d’étoffer sa jurisprudence en la matière. Il a reconnu que la protection de l’environnement en tant que « patrimoine commun des êtres humains »[14] était un objectif à valeur Constitutionnelle (que le législateur doit donc prendre en compte lorsqu’il adopte des lois)[15], et a jugé conforme à la Constitution l’article 1247 du Code Civil consacrant le « préjudice écologique »[16].
Le mois d’aout 2021 a vu la promulgation de la loi dite « climat et résilience »[17]. Cette dernière, qui était l’occasion de reprendre l’ensemble des propositions faites par la Convention Citoyenne et de donner cette impulsion verte au « jour d’après », prévoit un ensemble de dispositions éparses, la plupart validées par le Conseil constitutionnel, parmi lesquelles on trouve : l’instauration d’un devoir de vigilance pour certaines sociétés ; l’affichage, sur certains produits, de leur impact environnemental ; l’interdiction de certaines publicités faisant la promotion indirecte d’énergies fossiles ; l’abolition des terrasses chauffées ; l’instauration d’un menu végétarien par semaine pour la restauration scolaire publique ou encore la création d’un délit de « mise en danger et d’atteinte grave et durable à l’environnement »[18].
Rappelons aussi qu’un projet de révision constitutionnelle a été déposé le 20 janvier 2021, et qu’il prévoit d’insérer à l’article premier de la Constitution que la République française « garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ». Un ajout « symboliquement riche »[19], qui n’ajouterait rien au droit en raison de l’existence de la Charte de l’environnement – texte de valeur constitutionnelle – excepté la notion de « lutte contre le dérèglement climatique »[20].
Ces avancées ne peuvent toutefois pas suffire à une écologie nationale parfaitement efficace eu égard à l’ampleur des enjeux actuels. Dès lors, toujours d’un point de vue juridique, que voyons-nous à l’horizon ? Est-ce au droit de régler la question climatique si tant est que cela soit envisageable ?
II. Perspectives juridiques post-covid en faveur de la protection de l’environnement
Nombreuses sont les solutions que le droit peut apporter face au dérèglement climatique. D’ailleurs, à ce sujet, l’agenda des occasions de renforcer juridiquement l’action climatique comporte quelques échéances intéressantes. Mais il demeure nécessaire, comme nous l’avons dit, de se poser la question de savoir si c’est sur le droit et uniquement sur le droit que doit se reposer l’action climatique.
Le droit comme instrument de lutte contre le dérèglement climatique et de protection de l’environnement
Si les juridictions sont sollicitées comme levier d’action et les autorités publiques sommées par la société d’agir, c’est bien parce qu’elles ont les moyens juridiques de mettre en œuvre des dispositifs à même de protéger l’environnement. Les propositions en la matière sont d’ailleurs légion. Allant du renforcement du « statut de lanceurs d’alerte précoces et leur donner plus d’écoute et de protection »[21] à l’instauration d’un crime d’écocide en passant par l’idée de « donner un prix à la nature pour mieux la protéger »[22], les possibilités juridiques sont nombreuses. Parmi ces possibilités, un point parait tout à fait central : celui de la finance[23]. Le droit, par le biais du politique, doit se donner les moyens d’orienter les finances (locales, nationales ou internationales) vers des projets plus responsables de l’environnement[24]. C’est ainsi que le Parlement Européen a appelé, par résolution, la Banque Centrale Européenne « à refléter son engagement dans la mise en œuvre de l’accord de Paris »[25]. C’est sans doute par de telles mesures agissant directement sur ce qu’il est coutume d’appeler « le nerf de la guerre », que l’on concrétisera plus rapidement nos réflexions sur notre « modèle de développement ».
Quant à l’action juridictionnelle, si elle dispose d’une multitude de textes de droit international pour faire preuve d’innovation – voire d’imagination – il reste que des dispositifs législatifs nationaux demeurent trop peu utilisés. Il en va ainsi de la loi sur le préjudice écologique du 8 aout 2016, sur laquelle peu de décisions se fondent[26]. Et si les juridictions peuvent innover dans des sens plus qu’intéressants comme nous l’avons évoqué[27], elles peuvent aussi refuser d’innover. A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a récemment refusé de reconnaitre le principe de non-régression en matière environnementale[28], empêchant alors un « effet cliquet » de la législation pour la protection de l’environnement et la lutte contre le dérèglement climatique. Il faut donc garder à l’esprit qu’avoir les moyens d’agir, ce n’est pas forcément s’en saisir, et ce pour des raisons diverses, tantôt fondées, tantôt plus discutables.
Pour certains, à l’avenir, une meilleure protection de l’environnement passerait par son autonomisation pénale. Pointant du doigt le fait que « le Livre II du Code pénal ne protège l’environnement que par l’intermédiaire de la personne », Charlotte Dubois estime en effet que « tout l’enjeu est justement d’autonomiser cette protection pour ériger l’environnement en valeur sociale à part entière, digne d’une protection spécifique »[29].
Le champ des possibles est donc large[30]. Mais faire reposer tous les enjeux de la protection de l’environnement et du développement durable sur le droit n’est pas réaliste.
Est-ce au droit de tout régler ?
Si certes il appartient aux pouvoirs publics d’agir par l’édiction de normes en faveur de la protection de l’environnement, et à la justice de construire une jurisprudence renforçant cette protection, le droit ne peut pas tout. Ceci est d’autant plus vrai si l’on s’attache à constater l’ampleur du phénomène de réchauffement climatique et l’étendue de ses conséquences. Bruno Lasserre pose la question suivante : « Edicter des normes est-il le meilleur moyen de gérer une crise ? »[31]. Si, appliqué aux enjeux environnementaux, l’emploi du terme « crise » est discutable dans la mesure où il suggère un épisode temporaire alors que l’impact de l’Homme sur son environnement est déjà irréversible, la question reste selon nous intéressante.
L’idée n’est pas du tout de dénier l’importance du droit, son utilité et son pragmatisme. Son rôle reste essentiel. Simplement, il ne doit pas nous laisser penser que l’immobilisme est permis, suscitant une « stagnation prolongée »[32] dans l’attente que la norme parvienne à ses fins. En matière écologique, l’organisation collective, le progrès technique et notre attitude en tant que consommateur[33] (mais pas que) ont aussi leur rôle à jouer[34]. Là encore, il est illusoire de faire reposer toute la question environnementale sur un seul de ces domaines. C’est au contraire la conjugaison de cet ensemble de sphères d’activités et de pouvoirs qui permet l’efficacité.
Et s’il est vrai qu’il faille tendre à « intégrer le climat dans l’ensemble de la prise de décision »[35], ainsi qu’adopter une « stratégie d’atténuation (agir sur les causes) et d’adaptation (faire face aux conséquences) »[36], il faut garder en tête que les enjeux climatiques interrogent tant le droit que le comportement de chacun[37].
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La crise sanitaire a donc permis d’amorcer une réflexion plus large sur nos modes de vie, de consommation, et interroge en fin de compte l’ensemble d’un modèle sociétal. Même si nous avons encore peine à saisir la réalité et l’étendue de l’effet « prise de conscience » des enjeux environnementaux que ladite crise a pu générer, nous constatons au moins quelques répercussions et probables influences sur la matière juridique. Mais le droit n’apparait ici – comme c’est le cas dans d’autres domaines – qu’en tant qu’outil, et non comme une fin en soi.
[1] Discours télévisé du 12 mars 2020, passage cité par J. Chevallier in « L’Etat à l’épreuve du coronavirus », Pouvoirs 2021/2 n°177, p. 109 à 120.
[2] Terme entendu au sens suivant : « Événement ou succession d’événements que l’on considère comme probable ou possible ». Synonyme de « conjecture » ou d’« éventualité » (www.cnrtl.fr).
[3] E. LAURENTIN in « L’écologie doit-elle être de rupture ? », France Culture, Le Temps du Débat, 16 sept. 2021.
[4] Le Monde, « La convention citoyenne pour le climat juge sévèrement la prise en compte de ses propositions par le gouvernement », 28 fév. 2021.
[5] Ecouter aussi : « Le réchauffement climatique doit-il être spectaculaire pour mobiliser ? », France Culture, Le Temps du Débat, 9 aout 2021.
[6] Le droit étant pour partie le produit d’un contexte, il est tout de même à parier que la crise a joué un rôle dans la reddition de ces décisions.
[7] TA Paris, 3 Fév. 2021, n° 1904967, 1904968, 1904972, 1904976/4-1. Le recours avait été déposé en 2018.
[8] CE, 4 août 2020, n°394254.
[9] Directive n° 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008.
[10] CE, 19 Nov. 2020, n° 427301. Sur ce point, lire H. GALI, « Le préjudice et l’environnement », Recueil Dalloz, 2021. 709.
[11] CE, 1er juill. 2021, Commune de Grande-Synthe, n° 427301.
[12] Voir – C. LAVIGNE, « Le Conseil d’État sceptique face à une relation entre infection par le Covid-19 et pollution aux particules fines », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, n° 20, 18 Mai 2020, 2148
[13] France 24, « Pays-Bas : Shell condamné à réduire ses émissions de CO2 de 45 % d’ici 2030 », 26 mai 2021 [en ligne].
[14] Termes employés dans la Charte de l’environnement.
[15] CC, n°2019-823 QPC du 31 Janvier 2020.
[16] CC, n°2020-881 QPC du 5 Février 2021.
[17] Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
[18] Sur ce point v. P. JANUEL, « 305 articles pour le climat », Dalloz Actualité, 6 septembre 2021.
[19] J.-P. DEROSIER, « La révision constitutionnelle sur l’environnement : un parcours semé d’embûches », Le Club des Juristes, 8 Fév. 2021 [en ligne].
[20] Ibid.
[21] M. TORRE-SCHAUB, « Prévenir pour mieux guérir », Énergie – Environnement – Infrastructures, n° 7, Juillet 2020, étude 13.
[22] En ce sens, C. DUBOIS, « Faut-il punir l’écocide ? Réflexion sur le droit pénal face à la délinquance en col vert », Revue de Droit d’Assas, 2021 n° 22. & « Faut-il donner un prix à la nature pour la protéger ? », France Culture, Le Temps du Débat, 9 sept. 2021.
[23] C. WALTER, « Pourquoi la finance n’a jamais pu être verte (et comment la verdir enfin) », The Conversation, 29 sept. 2019 [en ligne] & A. TOUZAIN, « Réflexions sur les garanties financières environnementales », Revue de Droit d’Assas, n° 22.
[24] A ce titre, relevons l’entrée en vigueur de l’article L3-1 dans le Code de la commande publique.
[25] M. TORRE-SCHAUB, « Prévenir pour mieux guérir », préc.
[26] V. en ce sens H. GALI, « Le préjudice et l’environnement », Recueil Dalloz, 2021. 709.
[27] V. aussi Crim, 17 Déc 2019, n° 198085 : La reconnaissance du préjudice d’une association de protection de l’environnement n’exige pas un dommage avéré au milieu naturel. Cité par H. GALI préc.
[28] CC, 10 Déc 2020, n°2020-89. Cité par J.-P. DEROSIER, préc. Ce refus peut notamment s’expliquer par le fait qu’à défaut de norme supérieure à la loi, ce que le législateur fait, il peut le défaire. V. notre article sur le sujet.
[29] C. DUBOIS, Revue de Droit d’Assas, n° 22, préc.
[30] Concernant le droit des obligations, lire A. STEVIGNON, « Le temps qu’il fait et le droit des obligations : de l’influence du changement climatique sur l’appréhension des phénomènes météorologiques », 2019, Thèse soutenue à Paris II, Dir. N. MOLFESSIS ; Concernant le droit des transports, lire I. BON-GARCIN, « Le rôle du droit dans le développement du transport durable », Revue de Droit d’Assas n°22 ; Concernant la sécurité sociale, lire Rapport d’information n° 594 (2021-2022) de Mme Mélanie VOGEL, fait au nom de la mission d’information « Sécurité sociale écologique », déposé le 30 mars 2022 (Sénat).
[31] B. LASSERRE, « Les états d’urgence : comment en sort-on ? », Discours de clôture du cycle de conférences, 16 Juin 2021 [en ligne].
[32] P. CRIQUI, « Énergie et climat : quatre scénarios pour le monde de l’après-Covid », The Conversation, 24 Juin 2020 [en ligne].
[33] C. LOMBART, B. LABBE-PINLON & D. LOUIS, « Prix bas et responsabilité, les deux exigences des consommateurs déconfinés », The Conversation, 24 mai 2020 [en ligne].
[34] B. VALIORGUE, « Demain, un secteur agricole porté par des entreprises « à mission » ? », The Conversation, 6 mars 2022 [en ligne].
[35] « L’écologie doit-elle être de rupture ? », France Culture, Le Temps du Débat, 16 sept. 2021.
[36] M. TORRE-SCHAUB, « Prévenir pour mieux guérir », préc.
[37] C. GUIVARCH & F. LECOCQ, « Rapport du GIEC : diviser les émissions de gaz à effet de serre par deux d’ici à 2030, c’est possible », The Conversation, 4 avril 2022 [en ligne] & A. WAGENER, « Qui parle du climat en France ? Ce que nous apprenne les réseaux sociaux », The Conversation, 4 avril 2022 [en ligne].
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