Pandémie et environnement : avancées et perspectives juridiques

Pandémie et environnement : avancées et perspectives juridiques

Par: Pierre David, Research Leader for French Environmental Law for Econogy Project

Dans son discours du 12 mars 2020 – qui restera tant dans l’histoire de l’audiovisuel pour son audience, que dans nos mémoires pour sa gravité – le Président de la République française Emmanuel Macron s’exprimait en ces termes : « il nous faudra demain tirer les leçons du moment que nous traversons, interroger le modèle de développement dans lequel s’est engagé notre monde depuis des décennies et qui dévoile ses failles au grand jour »1. Le moins que l’on puisse dire, c’est en effet que la pandémie nous a laissé le temps de l’introspection.

De l’introspection sur notre « modèle de développement » évoqué par le Président, à l’examen de notre rapport à l’environnement et au développement durable, il n’y avait qu’un pas. Sans doute a-t-il été franchi après quelques semaines de confinement, lorsque les premiers rapports et les premières analyses climatologiques sur les conséquences de notre assignation à domicile furent publiées. C’est donc moins grâce à la pandémie qu’au droit ayant cherché à la contrecarrer que cette réflexion fut rendue possible. Mais qu’en a-t-on tiré ? Qu’est-il encore possible d’en tirer ? Impossible d’en faire le résumé tant les domaines frappés par la crise sont nombreux, et les expériences diverses. Néanmoins, sur les plans politique et juridique, il est aujourd’hui possible de dégager quelques analyses. On peut effectivement rendre compte, sans prétendre à l’exhaustivité, de quelques avancées en faveur de la protection de l’environnement ayant émergé pendant la crise, et souligner quelques perspectives2 juridiques allant dans ce même sens.

I.  Pendant la crise : avancées en faveur de la protection de l’environnement

Comme nous l’esquissions plus haut, la pandémie – ou plutôt le droit en pandémie – a permis d’étendre la prise de conscience sociale et politique de l’inadéquation de notre modèle de société aux enjeux environnementaux actuels. Nous pouvons d’ailleurs légitimement nous poser la question de savoir si cette prise de conscience a entraîné des répercussions juridiques positives en matière climatique.

Une plus large prise de conscience sociale et politique de notre rapport à l’environnement

Cette prise de conscience, on a pu la percevoir au moment des faits. Mais on la perçoit encore davantage aujourd’hui. En effet, « l’écologie a gagné tout le spectre politique »3 : elle n’est plus l’apanage d’un parti, et ceux que l’on s’accorde à qualifier de « climatosceptiques » sont un peu plus marginaux encore, sinon pointés du doigt.

La crise fut l’occasion de se détacher d’une vision anthropocentriste, utilitariste de l’environnement qui nous entoure, du monde dans lequel on vit. De sorte qu’aujourd’hui, il est par exemple plus difficile d’entendre les termes « ressources naturelles » sans qu’une connotation        péjorative,       synonyme d’exploitation de la nature par l’Homme, ne vienne s’y accoler. Et si l’angle d’approche anthropocentriste de notre rapport à l’environnement ne nous est encore que trop familier, peut-être au moins la mécanique tendant à son affaiblissement est-elle lancée.

Cette mécanique souffre cependant d’une Convention Citoyenne pour le Climat qui n’a pas été totalement écoutée, en dépit des promesses. Ce qui peut traduire, d’une certaine façon, l’incapacité voire le refus du politique de répondre à une demande sociale, et nourrit par la même occasion des phénomènes d’éco-anxiété (ou solastalgie)4.

Cela ne doit pour autant pas occulter le fait que cette prise de conscience dont nous parlons, a entraîné des répercussions en droit. S’il est vrai que certaines d’entre elles peuvent paraitre tout à fait hypothétiques et résulter de simples coïncidences conjoncturelles, ce n’est évidemment pas le cas de toutes.

Des répercussions juridiques ?

Pendant la crise, on a pu observer l’émergence de décisions juridictionnelles tendant à une meilleure protection de l’environnement et à un renforcement de l’action des pouvoirs publics en matière de développement durable. Sans véritablement savoir si ces décisions ont été influencées par la réflexion permise par la crise5, il est au moins à noter qu’elles ont été rendues plus visibles.

Figure totémique de ce corpus jurisprudentiel : le jugement rendu par le Tribunal Administratif de Paris le 3 février 20216. Jugement par lequel le Tribunal reconnait un « préjudice écologique lié    au    changement    climatique »    et    une « carence    partielle »    de    l’Etat    français, engageant sa responsabilité.

Au-delà de cette décision médiatique, qui reste, sans minimiser son importance, celle d’une juridiction de première instance, nous pouvons en relater d’autres de même tendance. Ainsi, en juillet 2020, le Conseil d’Etat a ordonné au Gouvernement d’agir pour améliorer la qualité de l’air dans plusieurs zones métropolitaines7, de sorte à ce qu’il se conforme à la directive européenne sur la qualité de l’air8. Aussi, la même juridiction a-t- elle ordonné à l’Etat de prouver son action en matière climatique9. Il faut à ce stade souligner que les recours poursuivant ce type d’objectif sont majoritairement déposés par des associations10, mais aussi par des autorités locales. Ce qui montre bien que la société et ses acteurs n’hésitent pas à se servir de la justice comme levier d’action en faveur de la protection de l’environnement et de la lutte contre le dérèglement climatique.

Le Conseil Constitutionnel, pour sa part, a également eu l’occasion d’étoffer sa jurisprudence en la matière. Il a reconnu que la protection de l’environnement en tant que « patrimoine commun des êtres humains »11 était un objectif à valeur Constitutionnelle (que le législateur doit donc prendre en compte lorsqu’il adopte des lois) 12, et a jugé conforme à la Constitution l’article 1247 du Code Civil consacrant le « préjudice écologique »13.

Le mois d’aout 2021, en ce qu’on espère encore aujourd’hui être une période marquant le début du déclin de la propagation du SARS- CoV-2, a vu la promulgation de la loi dite « climat et résilience ». Cette dernière, qui était l’occasion de reprendre l’ensemble des propositions faites par la Convention Citoyenne et de donner cette impulsion verte au « jour d’après », prévoit un ensemble de dispositions éparses, la plupart validées par le Conseil Constitutionnel14, parmi lesquelles on trouve : l’instauration d’un devoir de vigilance pour certaines sociétés ; l’affichage, sur certains produits, de leur impact environnemental ; l’interdiction de certaines publicités faisant la promotion indirecte d’énergies fossiles ; l’abolition des terrasses chauffées ; l’instauration d’un menu végétarien par semaine pour la restauration scolaire publique ou encore la création d’un délit de « mise en danger et d’atteinte grave et durable à l’environnement ».

Rappelons aussi qu’un projet de révision constitutionnelle a été déposé le 20 janvier 2021, et qu’il prévoit d’insérer à l’article premier de la Constitution que la République française « garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ». Un ajout « symboliquement riche »15, qui n’ajouterait rien au droit en raison de l’existence de la Charte de l’environnement – texte de valeur constitutionnelle – excepté la notion de « lutte contre le dérèglement climatique »16.

Ces avancées, dont nous laissons l’appréciation critique au lecteur, ne peuvent toutefois pas suffire à une écologie nationale parfaitement efficace eu égard à l’ampleur des enjeux actuels. Dès lors, d’un point de vue juridique, que voyons-nous à l’horizon ? Est-ce au droit de régler la question climatique si tant est que cela est envisageable ?

II.     Perspectives juridiques post-covid en faveur de la protection de l’environnement

Nombreuses sont les solutions que le droit peut apporter face au dérèglement climatique. D’ailleurs, à ce sujet, l’agenda des occasions de renforcer juridiquement l’action climatique comporte quelques échéances intéressantes. Mais il demeure nécessaire, comme nous l’avons dit, de se poser la question de savoir si c’est sur le droit et uniquement sur le droit que doit se reposer l’action climatique.

Le droit comme instrument de lutte contre le dérèglement climatique et de protection de l’environnement

Si les juridictions sont sollicitées comme levier d’action, et les autorités publiques sommées par la société d’agir, c’est bien parce qu’elles ont les moyens juridiques de mettre en œuvre des dispositifs à même de protéger l’environnement. Les propositions en la matière sont d’ailleurs légion. Allant du renforcement du « statut de lanceurs d’alerte précoces et leur donner plus d’écoute et de protection »17 à l’instauration d’un crime d’écocide en passant par l’idée de « donner un prix à la nature pour mieux la protéger »18, les possibilités juridiques sont nombreuses. Parmi ces possibilités, un point parait tout à fait central. Ce point n’est autre que celui de la finance. Le droit, par le biais du politique, doit se donner les moyens d’orienter les finances (locales, nationales ou internationales) vers des projets plus responsables de l’environnement. C’est ainsi que le Parlement Européen a appelé, par résolution, la Banque Centrale Européenne « à refléter son engagement dans la mise en œuvre de l’accord de Paris »19. C’est sans doute par de telles mesures agissant directement sur ce qu’il est coutume d’appeler « le nerf de la guerre », que l’on concrétisera plus rapidement nos réflexions sur notre « modèle de développement ».

Quant à l’action juridictionnelle, si elle dispose d’une multitude de textes de droit international pour faire preuve d’innovation – voire d’imagination – il reste que des dispositifs législatifs nationaux demeurent trop peu utilisés. Il en va ainsi de la loi sur le préjudice écologique du 8 aout 2016, sur laquelle peu de décisions se fondent20. Et si les juridictions peuvent innover dans des sens plus qu’intéressants comme nous l’avons évoqué plus haut21, elles peuvent aussi refuser d’innover. A titre d’exemple, le Conseil Constitutionnel a récemment refusé de reconnaitre le principe de non-régression en matière environnementale22, empêchant alors un « effet cliquet » de la législation pour la protection de l’environnement et la lutte contre le dérèglement climatique. Il faut donc garder à l’esprit qu’avoir les moyens d’agir, ce n’est pas forcément s’en saisir, et ce pour des raisons diverses, tantôt fondées, tantôt plus discutables.

Notons pour finir qu’à brève échéance et dans cette idée de « perspective », l’agenda des occasions d’agir en faveur de la protection de l’environnement et de la lutte contre le dérèglement climatique sur le plan juridique relate de quelques échéances intéressantes : Le 2 novembre prochain, arrive en deuxième lecture au Sénat une proposition de loi pour réduire l’impact environnemental des usages numériques23 ; du 31 octobre au 12 novembre se tient la COP 26 à Glasgow ; début 2022, la justice administrative doit à nouveau se prononcer sur la conformité de l’action gouvernementale à la directive sur la qualité de l’air (Directive n° 2008/50/CE) ; enfin, et non des moindres, la France présidera le Conseil de l’Union Européenne pendant les six premiers mois de 2022. L’opportunité est donnée à l’exécutif d’agir sur le plan environnemental, de faire naitre une impulsion, et de la transmettre aux vingt-sept.

Jusqu’ici nous avons rendu compte de ce que le droit peut offrir, et ne pas offrir. Mais faire reposer tous les enjeux de la protection de l’environnement et du développement durable sur le droit n’est pas réaliste.

Est-ce au droit de tout régler ?

Si certes il appartient aux pouvoirs publics d’agir par l’édiction de normes en faveur de la protection de l’environnement, et à la justice de construire une jurisprudence renforçant cette protection, le droit ne peut pas tout. Ceci est d’autant plus vrai si l’on s’attache à constater l’ampleur du phénomène de réchauffement climatique et l’étendue de ses conséquences. Bruno Lasserre pose la question suivante : « Edicter des normes est-il le meilleur moyen de gérer une crise ? »24. Si, appliqué aux enjeux environnementaux, l’emploi du terme

« crise » est discutable dans la mesure où il suggère un épisode temporaire alors que l’impact de l’Homme sur son environnement est déjà irréversible, la question reste selon nous intéressante.

L’idée n’est pas du tout de dénier l’importance du droit, son utilité et son pragmatisme. Son rôle reste essentiel. Simplement, il ne doit pas nous laisser penser que l’immobilisme est permis, créant une « stagnation prolongée »25 dans l’attente que la norme parvienne à ses fins. En matière écologique, l’organisation collective, le progrès technique et notre attitude en tant que consommateur (mais pas que) ont aussi leur rôle à jouer. Là encore, il est illusoire de faire reposer toute la question environnementale sur un seul de ces domaines. C’est au contraire la conjugaison de cet ensemble de sphères d’activités et de pouvoirs qui permet l’efficacité.

Et s’il est vrai qu’il faille tendre à « intégrer le climat dans l’ensemble de la prise de décision »26, adopter une « stratégie d’atténuation (agir sur les causes) et d’adaptation (faire face aux conséquences) »27, gardons en tête qu’avant le droit il y a le comportement, puis le vote.

La crise sanitaire a donc permis d’amorcer une réflexion plus large sur nos modes de vie, de consommation, et interroge en fin de compte l’ensemble d’un modèle de société. Même si nous avons encore peine à saisir la réalité et l’étendue de l’effet « prise de conscience » des enjeux environnementaux que ladite crise a pu générer, nous constatons au moins quelques répercussions et probables influences sur la matière juridique. Mais le droit n’apparait ici – comme c’est le cas dans d’autres domaines – qu’en tant qu’outil, et non comme une fin en soi.

1 Televised discourse on the 12 of March 2020, extrait cited by J. Chevallier in “L’Etat à l’épreuve du coronavirus”, Pouvoirs 2021/2 N. 177, p. 109-120.

2 Term understood in the following sense: “Event or succession of events considered probable or possible”. Synonym of “conjecture” or “possibility” (www.cnrtl.fr). This will not prevent us from talking about events that we are sure will occur since they are on the agenda.

3 E. Laurentin in “L’écologie doit-elle être de rupture?” France Culture, Le Temps du Débat, 16 sept. 2021.

4 For further information, listen to “Le réchauffement climatique doit-il être spectaculaire pour mobiliser?”, France Culture, Le Temps du Debat, 9 August 2021.

5 As law is in part the product of the context, it is all the same to bet that the pandemic played a role in the rendering of these decisions.

6 TA Paris, 3 Feb. 2021, N. 1904967, 1904968, 1904972, 1904976/4-1. The appeal was filed in 2018.

7 CE, 4 August 2020, N. 394254.

8 Directive n. 2008/50/CE of the European Parliament and of the Council on 21 May 2008.

9 CE, 19th November, 2020, n. 427301. In relation to this point, read H. Gali, “Le préjudice et l’environnement”, Recueil Dalloz, 2021, 709.

10 See C. Lavigne, “Le Conseil d’État sceptique face à une relation entre infection par le Covid-19 et pollution aux particules fines”, La Semaine Juridique Administration et Collectivités territoriales, n. 20, 18 May 2020, 2148.

11 Terms used by the Environmental Charter.

12 CC, n. 2019-823 QPC of the 31 January 2020.

13 CC, n. 2020-881 QPC of the 5 February 2021.

14 In relation to this point, see P. Januel, “305 articles pour le climat”, Dalloz Actualité, 6 September 2021. 15 J.P. Derosier, “La révision constitutionnelle sur l’environnement: un parcours semé d’embûches”, Le Club des Juristes (Blog), 8 Feb. 2021.

16 Ibid 15.

17 M. Torre-Schaub, « Prévenir pour mieux guérir », Énergie – Environnement – Infrastructures, n. 7, July 2020, study 13.

18Faut-il donner un prix à la nature pour la protéger? » France Culture, Le Temps du Débat, 9 Sept. 2021.

19 M. Torre-Schaub, « Prévenir pour mieux guérir », ibid 17.

20 Read H. Gali, “Le préjudice et l’environnement”, Recueil Dalloz, 2021, 709.

21 See also Crim, 17 Dec 2019, n. 198085 : Recognition of damage from an environmental protection association does not require proven damage to the natural environment. Cited by H. Gali, Ibid 20.

22 CC, 10 Dec 2020, n. 2020-89. Cited by J.P. Derosier, ibid 15. This refusal can also be explained by the fact that in the absence of a higher standard than the law, of which the legislator does, it can also undo. 23 S. Mobile, “Une proposition de loi pour réduire l’impact environnemental des usages numériques » Le Club des Juristes (Blog), 29 Jan 2021.

24 B. Lasserre, “Les états d’urgence: comment en sort-on?” Discours de clôture du cycle de conférences, 16 Juin 2021 (available on the website of the State Council).

Podcasts :
  • « Faut-il donner un prix à la nature pour la protéger ? », France Culture, Le Temps du Débat, 9 sept. 2021
  • « L’écologie doit-elle être de rupture ? », France Culture, Le Temps du Débat, 16 sept. 2021
  • « Le réchauffement climatique doit-il être spectaculaire pour mobiliser ? », France Culture, Le Temps du Débat, 9 aout 2021.

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