Le principe de non-régression: principe d’avenir en matière environnementale ?
Par: Pierre David, Responsable recherche pour le droit environmental français
Selon l’un de ses principaux promoteurs, le principe dit de non-régression en matière environnementale« gagnerait à être élevé au rang constitutionnel »[1]. Inspiré de la théorie des droits de l’Homme, la non-régression est « un principe d’action positive »[2] suivant lequel la protection de l’environnement ne peut faire l’objet que d’une progression constante. Connu du droit international[3], ce principe a été consacré en droit français par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages[4].
L’article L110-1 du Code de l’Environnement en donne la définition suivante : principe « selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ». Il s’agit, on le voit, « d’éviter les stop-and-go et les reculs »[5] et donc de produire ce que les juristes aiment à appeler un « effet cliquet ».
Il faut ici se mettre d’accord sur sa portée actuelle. L’objet de ce principe n’est pas de contraindre, comme pourrait le laisser penser une lecture rapide du texte, au statu quo normatif. En effet, il « ne confère pas un « droit acquis » à la norme (…), mais bien un droit au maintien d’un niveau de protection équivalent »[6]. Et si l’article L110-1 précité laisse à penser que les dispositions législatives ne peuvent le méconnaitre, il faut relever qu’il n’en est rien. Selon une formule courante, ce que la loi fait, elle peut le défaire. Autrement dit, la loi ne peut contraindre la loi. Ce que le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de confirmer lorsqu’il a eu à connaitre de la loi du 8 aout 2016[7]. « Amputé »[8], le principe ne s’applique donc qu’aux actes règlementaires. « Deux pas en avant, un pas en arrière »[9].
Ce principe est d’autant plus limité dans son champ d’application que le Conseil constitutionnel lui a dénié toute valeur constitutionnelle[10], empêchant ainsi qu’il s’impose aux lois (ce qui semblait pourtant être la volonté du législateur). Cela ne relevait pourtant pas de l’impensable : les auteurs s’accordent à dire que l’article 2 de la Charte de l’Environnement de 2004 (érigée au rang constitutionnel en 2005) peut être interprété comme consacrant le principe en question[11]. Telle n’est pas la solution retenue.
Sommes-nous alors dans une impasse ? Il faut bien avouer que la consécration d’un tel principe est « en l’état de la jurisprudence actuelle du conseil constitutionnel, purement hypothétique »[12]. Il apparait alors que seule une révision constitutionnelle permettrait d’inscrire ce principe au rang de ceux que la loi se doit de respecter.
Plusieurs arguments plaident pourtant en faveur d’une telle inscription. D’abord, elle obligerait le législateur à effectuer de manière systématique (ou quasi-systématique) une « évaluation préalable des impacts de la future loi »[13] supplémentaire aux évaluations déjà imposées. Ce qui, outre l’apport scientifique et intellectuel, éclairerait le débat sur les conséquences matérielles de pratiques législatives non-questionnées jusqu’alors. De sorte que le législateur, forcé à garder une part de conscience environnementale lorsqu’il élabore la norme, serait doté d’un outil d’anticipation des conséquences (potentielles et/ou certaines) de son vote. Mais, surtout, consacrer une valeur constitutionnelle au principe de non-régression aboutirait certainement, grâce au contrôle du juge, à l’effet cliquet escompté.
Il ne faut cependant pas nier les arguments qui s’opposent à cette consécration. La première critique formulée consiste à dire qu’elle conduirait à un immobilisme de la loi, une impossibilité d’agir en matière législative[14]. A notre sens, celle-ci n’est pas fondée : c’est adopter une vision trop rigide du concept de non-régression et nier, au moins en partie, les pouvoirs du juge constitutionnel – ce dernier pouvant disposer d’une marge d’appréciation de la portée à lui conférer. Un autre argument contre la consécration constitutionnelle dudit principe tient à ce qu’elle rendrait la conciliation des différents droits constitutionnellement garantis plus complexe qu’elle ne l’est déjà[15]. Mais c’est là, selon nous, le propre du juge que de devoir trouver un équilibre entre les différents principes à protéger. D’ailleurs, la conciliation des différents droits entre eux permet justement l’adaptation de la portée des normes constitutionnelles. Autrement dit, la conciliation, aussi inévitable soit-elle, génère une souplesse nécessaire dans le contrôle du juge.
Une dernière critique, et non des moindres, nous semble devoir être évoquée. Elle tient pour sa part à des considérations représentation politique : est-il démocratiquement souhaitable d’accroitre le contrôle du juge constitutionnel sur les textes élaborés par le législateur élu ?[16] Le débat sur cette question nous parait nécessaire, si toutefois le pouvoir constituant envisageait d’inscrire le principe de non-régression dans la Constitution. Notons à cet égard que ce débat est tranché dans certains pays qui reconnaissent constitutionnellement le principe de non-régression en matière environnementale : ainsi de l’Equateur (qui le mentionne dans sa norme suprême)[17] ou de la Belgique[18] et de la Hongrie[19] (dont les juges constitutionnels ont tranché en sa faveur).
Au sortir (ou pas) de la crise sanitaire, la question consistant à savoir si l’urgence climatique milite en faveur de mesures drastiques – voire ouvertement autoritaires – commence cependant à se poser[20]. Si cette interrogation peut à juste titre effrayer, elle mérite toutefois d’être relativisée quant à notre capacité à l’intégrer au débat. La gestion pour le moins verticale de la crise sanitaire montre, en effet, qu’au nom de l’urgence, le rôle joué par les parlementaires peut être tempéré dans une relative indifférence. Si dangereuses soient ces pratiques pour la théorie de représentation nationale, et sans que l’auteur de ces lignes ne tranche en leur faveur ou non, on peut légitimement penser que la constitutionnalisation du principe de non-régression ferait sans doute moins de mal à la démocratie représentative qu’un état d’urgence supplémentaire – environnemental pour sa part.
[1] M. PRIEUR, « Environnement et développement durable – La constitutionnalisation du principe de non régression face à l’enjeu climatique », Énergie – Environnement – Infrastructures n° 12, Décembre 2018, dossier 45.
[2] Y. AGUILA, W. HEBERT & L. ROLLINI, Environnement – Pour une consécration constitutionnelle du principe de non-régression, La Semaine Juridique Edition Générale n° 47, 16 Novembre 2020, 1275.
[3] V. sur ce point M. PRIEUR préc.
[4] Article 2, de la Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016.
[5] M. LAMOUREUX, Environnement : faut-il consacrer le principe de « non-régression ?, La Croix, 14 novembre 2020.
[6] K. FOUCHER, Le principe de non-régression devant le Conseil constitutionnel, Constitutions 2016. 487. citant I. HACHEZ.
[7] Cons. const., 4 août 2016, n° 2016-737 DC, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
[8] G. LERAY & V. MONTEILLET, Droit de l’environnement, Recueil Dalloz 2021. 1004.
[9] C. MALVERTI & C. BEAUFILS, Principe de non-régression : on avance, AJDA 2020. 2246.
[10] Cons. Const. DC 4 aout 2016 préc.
[11] Art. 2 de ladite Charte : « Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ». Voir sur ce point : Y. AGUILA, W. HEBERT & L. ROLLINI préc : « En France, il est clair que notre Charte de l’environnement contient en réalité déjà, en filigrane, le principe de non-régression ».
[12] G. LERAY & V. MONTEILLET, préc.
[13] A. GAUSSEMENT cité par M. LAMOUREUX, Environnement : faut-il consacrer le principe de « non-régression ?, La Croix, 14 novembre 2020 : « « C’est un outil juridique majeur, car il oblige à vérifier que l’on ne recule pas, notamment à travers une évaluation préalable des impacts de la future loi, poursuit Arnaud Gossement. Une telle étude d’impact a tristement manqué dans le récent texte sur les néonicotinoïdes » ».
[14] V. dans ce sens les propos de B. MATHIEU rapportés par M. LAMOUREUX préc. & les propos de M. SERMIER rapportés par C. MALVERTI & C. BEAUFILS, préc.
[15] Ibid.
[16] Sur ce point, v. G. TIMSIT, L’évaluation en science juridique : retour sur une querelle théorique à propos de la notion de gouvernement des juges, Revue européenne des sciences sociales, XLV-138, 2007. Ou encore W. MASTOR, Énième retour sur la critique du « gouvernement des juges », Pour en finir avec le mythe, Pouvoirs 2021/3 (N° 178), pages 37 à 50.
[17] V. sur ce point Y. AGUILA, W. HEBERT & L. ROLLINI.
[18] Voir sur ce point Cour constitutionnelle, arrêts n° 135/2006 et 137/2006 du 14 sept. 2006 cités par K. FOUCHER, préc.
[19] Ibid.
[20] F.-M. BREON, L’urgence écologique exige-t-elle une politique autoritaire ?, Le Drenche, novembre 2021, n°40.
[1] M. PRIEUR, Environnement et développement durable – La constitutionnalisation du principe de non régression face à l’enjeu climatique, Énergie – Environnement – Infrastructures n° 12, Décembre 2018, dossier 45.
[2] Y. AGUILA, W. HEBERT & L. ROLLINI, Environnement – Pour une consécration constitutionnelle du principe de non-régression, La Semaine Juridique Edition Générale n° 47, 16 Novembre 2020, 1275.
[3] V. sur ce point M. PRIEUR préc.
[4] Article 2, in fine : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000033016246
[5] M. LAMOUREUX, Environnement : faut-il consacrer le principe de « non-régression ?, La Croix, 14 novembre 2020.
[6] K. FOUCHER, Le principe de non-régression devant le Conseil constitutionnel, Constitutions 2016. 487. citant I. HACHEZ.
[7] Cons. const., 4 août 2016, n° 2016-737 DC, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
[8] G. LERAY & V. MONTEILLET, Droit de l’environnement, Recueil Dalloz 2021. 1004.
[9] C. MALVERTI & C. BEAUFILS, Principe de non-régression : on avance, AJDA 2020. 2246.
[10] Cons. Const. DC 4 aout 2016 préc.
[11] Art. 2 de ladite Charte : « Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ». Voir sur ce point : Y. AGUILA, W. HEBERT & L. ROLLINI préc : « En France, il est clair que notre Charte de l’environnement contient en réalité déjà, en filigrane, le principe de non-régression ».
[12] G. LERAY & V. MONTEILLET, préc.
[13] A. GAUSSEMENT cité par M. LAMOUREUX, Environnement : faut-il consacrer le principe de « non-régression ?, La Croix, 14 novembre 2020.
[14] V. dans ce sens les propos de B. MATHIEU rapportés par M. LAMOUREUX préc. & les propos de M. SERMIER rapportés par C. MALVERTI & C. BEAUFILS, préc.
[15] Ibid.
[16] V. sur ce point Y. AGUILA, W. HEBERT & L. ROLLINI.
[17] Voir sur ce point Cour constitutionnelle, arrêts n° 135/2006 et 137/2006 du 14 sept. 2006 cités par K. FOUCHER, préc.
[18] Ibid.
[19] F.-M. BREON, L’urgence écologique exige-t-elle une politique autoritaire ?, Le Drenche, novembre 2021, n°40.
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